EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

NIT S.R.L. v. Mołdawia
28470/12

WYROK ETPCz z dnia 05-04-2022 r.
skład trybunału:

Wielka Izba

przedmiot:

Cofnięcie koncesji na nadawanie stacji telewizyjnej pod zarzutem braku pluralizmu

wzorce kontroli:

Art. 6 ust. 1 EKPCz 

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości”. 

 

Art. 10 EKPCz

„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”.

 

Art. 13 EKPCz 

„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.

 

Art. 14 EKPCz 

„Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”. 

 

Art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz

„Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”

rozstrzygnięcie:

  • Brak naruszenia art. 10 EKPCz [14:3] 

 

  • Brak naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz [15:2] 

 

  • Brak konieczności odrębnego badania naruszenia art. 13 EKPCz [jednomyślnie] 

 

  • Niedopuszczalność skargi w zakresie naruszenia art. 6 ust. 1 EKPCz oraz art. 14 EKPCz w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 10 EKPCz [jednomyślnie]

stan faktyczny:

NIT S.R.L. to mołdawska spółka, posiadająca kanał telewizyjny NIT (nadający od 1997 r., a w telewizji naziemnej od 2004 r.). Na początku XXI w. istniała tylko jedna mołdawska stacja telewizyjna, która była kontrolowana przez państwo. Partia rządząca była wówczas prezentowana przez telewizję NTM z dużą częstotliwością, natomiast partie opozycyjne – z małą. W wyniku protestów przeciwko takiej praktyce oraz wyroku ETPC Manole i inni przeciwko Mołdawii w 2006 r. uchwalono kodeks audiowizualny, który uzyskał pozytywną opinię zaangażowanych w proces legislacyjny organów Rady Europy. W 2012 r. NIT – jako jeden z pięciu kanałów naziemnych – oglądało 25% Mołdawian. W latach 2009—2011 Skarżąca spółka była wielokrotnie karana za naruszenia Kodeksu Audiowizualnego, w szczególności za faworyzowanie w przekazach medialnych opozycyjnej, prorosyjskiej Partii Komunistów Republiki Mołdawii (PCRM). Przy kilku okazjach jednak Komisja Koordynacyjna ds. Mediów Audiowizualnych (ACC) umorzyła postępowanie w przedmiocie ukarania Skarżącej spółki. 

 

W marcu 2012 r. ACC przeprowadziła audyt wszystkich stacji telewizyjnych, mających koncesję na nadawanie naziemne w kontekście spełniania wymogów z art. 7 Kodeksu Audiowizualnego (m.in. bezstronności politycznej). Audyt objął kilka głównych wydań serwisów informacyjnych. W raporcie z audytu stwierdzono, że NIT poświęcił PCRM 41 minut czasu antenowego (z czego 34 minuty zawierały przekaz neutralny, 6 – pozytywny i 1 – negatywny), natomiast koalicji rządzącej – 92 minuty czasu antenowego (z czego całość – z wyłączeniem 8 sekund – miała stanowić przekaz negatywny). NIT zarzucono także wybiórczy dobór osób wypowiadających się w materiałach oraz posługiwanie się pogardliwym językiem przy relacjonowaniu wydarzeń politycznych. 5 kwietnia 2012 r. – opierając się na wnioskach z audytu – ACC podjęła decyzję o odebraniu NIT koncesji na nadawanie. 

 

NIT złożyła skargę w stosunku do niniejszej decyzji do Sądu Apelacyjnego w Kiszyniowie, która to skarga została jednak oddalona. Skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego także okazała się nieskuteczna. 

główne tezy:
  • Niewątpliwie przez cofnięcie koncesji dla NIT S.R.L. na nadawanie naziemne doszło do ingerencji w prawo chronione przez art. 10 EKPCz. (§ 150) 

 

  • Art. 10 ust. 1 zd. 3 EKPCz przewiduje możliwość wprowadzenia procedury zezwoleń dla przedsiębiorstw medialnych. Państwa-strony mogą zatem uzależniać uzyskanie (a także cofnięcie) koncesji od spełnienia różnych kryteriów. Ograniczenie prawa z art. 10 EKPCz musi służyć uprawnionemu celowi; istota art. 10 ust. 1 zd. 3 EKPCz sprowadza się jednak do tego, że nie musi być to jeden z celów wymienionych w art. 10 ust. 2 EKPCz. Wymóg legalności i proporcjonalności ingerencji pozostaje jednak taki sam, jak na gruncie art. 10 ust. 2 EKPCz. (§ 153–154) Obowiązek zapewnienia przez stację telewizyjną pluralizmu, a także prawo opinii publicznej do uzyskania obiektywnej informacji są uprawnionym celem na gruncie art. 10 ust. 1 zd. 3 EKPCz, chociaż nie do końca odpowiada to jakiemukolwiek celowi wymienionemu w art. 10 ust. 2 EKPCz. (§ 174) W realiach sprawy możliwe jest także do zaakceptowania twierdzenie, że cofnięcie koncesji chroniło prawa innych osób. (§ 175) Nie wydaje się jednak uzasadnione, aby ingerencja miała na celu ochronę bezpieczeństwa państwowego lub zapobieżenie zakłóceniu porządku lub przestępstwu. (§ 176) 

 

  • Ograniczenia wolności słowa muszą być zgodne z prawem, tj. oparte na przepisie prawa, co niekoniecznie musi oznaczać przepis ustawowy. (§ 157) Przepis musi być jednak dostępny i przewidywalny w stosowaniu. (§ 158) Przewidywalność oznacza, że jednostka powinna móc uregulować swoje zachowanie w celu uniknięcia konsekwencji naruszenia prawa. Zakres dyskrecjonalności i sposób jej wykonywania powinny być jasno określone w celu ochrony przed arbitralnością. (§ 159) Interpretacja prawa jest co do zasady zadaniem sądów krajowych, a Trybunał będzie sprawdzał jedynie jej zgodność z Konwencją, jeżeli jej efekty nie są arbitralne lub rażąco nierozsądne. Wymagany poziom jasności prawa do pewnego stopnia zależy także od adresatów normy i rodzaju regulowanej działalności. (§ 160) Od profesjonalistów oczekuje się większego stopnia ostrożności w zakresie przewidywania skutków ich działalności. (§ 161) 

 

  • W realiach sprawy nie ulega wątpliwości, że cofnięcie koncesji było oparte o ustawowy przepis prawa krajowego, który był dostępny. Skarżąca spółka nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu świadczącego o niedostępności podstawy prawnej. (§ 162–164) Stosowne przepisy były wystarczająco jasne, a ich interpretacja spójna. NIT – jako podmiot profesjonalny – była zobowiązana do szczególnej ostrożności. Wykonywanie dyskrecjonalności – wobec stopniowego stosowania przez ACC coraz surowszych sankcji – nie nosi znamion arbitralności. (§ 165–169)

 

  • Art. 10 EKPCz odnosi się nie tylko do informacji oraz idei przychylnie przyjmowanych przez społeczeństwo, ale także tych nieprzyjemnych lub obraźliwych. Przesłanki ograniczenia wolności wypowiedzi muszą być rozumiane wąsko i odpowiadać na naglącą potrzebę społeczną. W przypadku spraw z art. 10 EKPCz Trybunał ocenia w kontekście całości sprawy, czy władze krajowe przedstawiły relewantne i wystarczające powody do ingerencji w prawo, czy ta ingerencja była proporcjonalna i oparta na akceptowalnej ocenie stanu faktycznego. (§ 177) W zakresie debaty o sprawach publicznych możliwość ograniczenia prawa jest nieznaczna. (§ 178–179) Zwiększona ochrona dziennikarzy opiera się na założeniu, że wykonują oni swoje obowiązki w dobrej wierze, opierają się na wiarygodnej i precyzyjnej informacji, zgodnie z zasadami etyki dziennikarskiej. (§ 180) Mimo, że art. 10 EKPCz chroni także formę przekazywania informacji, to w zakresie mediów wizualnych i elektronicznych kanony odpowiedzialnego dziennikarstwa mają nawet większe znaczenie. (§ 181–183) Margines oceny państw-stron w zakresie zapewnienia pluralizmu politycznego w mediach jest względnie szeroki. Nie jest jednak wystarczające, aby działało kilka stacji telewizyjnych przekazujących różne poglądy; konieczny jest także pluralizm wewnętrzny. (§ 190–192) Ocena proporcjonalności w takim przypadku w dużym stopniu zależy od istnienia wystarczających gwarancji proceduralnych. (§ 194)

 

  • Wymagania pluralizmu nałożone przez przepisy mołdawskie na NIT zostały ocenione pozytywnie przez Radę Europy oraz stanowiły implementację standardu wynikającego z orzecznictwa ETPCz. (§ 198–201) Wymogi te zdawały się nie odbiegać od regulacji w innych państwach Rady Europy. (§ 208) Chociaż Kodeks Audiowizualny może się wydawać bezwzględny w zakresie pluralizmu, to należy wziąć pod uwagę kontekst historyczny, a mianowicie niedostępność częstotliwości, co uzasadnia nałożenie na nielicznych koncesjobiorców wymogu zapewnienia wewnętrznego pluralizmu. (§ 202) Ponadto stosowanie tych przepisów zostało powierzone ACC, niezależnemu i wyspecjalizowanemu organowi. Zostały zapewnione także odpowiednie standardy proceduralne, bowiem ACC musiała uzasadnić swoją decyzję, która podlegała dalszej kontroli sądowej. (§ 205–207) 

 

  • Sposób przeprowadzenia audytu programów informacyjnych NIT – pozytywnie zaopiniowany przez ekspertów międzynarodowych i organizacje pozarządowe – nie budzi wątpliwości. (§ 210–213) Skoro programy informacyjne NIT zawierały pogardliwe sądy wartościujące w stosunku do partii rządzącej, to trudno uznawać to za zgodne z kanonami odpowiedzialnego dziennikarstwa. (§ 214–215) Sposób relacjonowania informacji przez NIT nie można także uznać za wartościowy wkład do debaty publicznej. (§ 216) Cofnięcie koncesji było poprzedzone łagodniejszymi sankcjami, a mimo to NIT nie zmieniła swojej praktyki. (§ 221, 224) NIT S.R.L. nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego twierdzenia, że ACC działała z motywacji politycznej, pod wpływem członków partii rządzącej. (§ 222) Cofnięcie koncesji nie pozbawiało prawa do starania się o koncesję ponownie, po upływie roku, a także nie zabraniało prowadzenia działalności dziennikarskiej w inny sposób (np. poprzez internet). (§ 223) Procedura cofnięcia koncesji była obwarowana gwarancjami proceduralnymi, np. rozprawą administracyjną przed ACC, możliwością wstrzymania wykonania decyzji, kontrolą sądową. (§ 225–227) Ingerencja w prawo z art. 10 EKPCz była zatem konieczna. (§ 229)

 

  • Cofnięcie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej określonego typu – a więc także koncesji na nadawanie – stanowi ingerencję w prawo własności. (§ 234–237) Trybunał musi zatem zbadać, czy uregulowanie sposobu korzystania z własności było legalne, proporcjonalne i w interesie publicznym. (§ 247) Tak samo jak na gruncie art. 10 EKPCz, należało uznać, że cofnięcie koncesji miało charakter legalny, proporcjonalny i było w interesie publicznym. (§ 248–255)
odszkodowanie:

koszty postępowania:

powiązane sprawy:

Demuth v. Szwajcaria (38743/97)

Manole i inni v. Mołdawia (13936/02)

Centro Europa 7 S.R.L. i Di Stefano v. Włochy (38433/09)

akty normatywne:

Kodeks Audiowizualny Republiki Mołdawii 

-Art. 7 

„1. Transmisja i retransmisja programów telewizyjnych zapewnia informację, edukację i rozrywkę oraz poszanowanie praw człowieka, podstawowych wolności, pluralizmu politycznego i społecznego, różnorodności językowej i religijnej. 

  1. Jeżeli nadawca zapewnia czas antenowy dla przedstawicieli partii politycznej w celu propagowania poglądów [politycznych], nadawca powinien także zapewnić czas antenowy dla przedstawicieli innych partii lub ruchów społecznych w tym samym typie programu i w tym samym okresie, bez nieuzasadnionego opóźnienia i faworyzowania jakiejkolwiek partii, bez względu na zakres jej reprezentacji w parlamencie. 

… 

  1. W celu zapewnienia równowagi politycznej i społecznej, sprawiedliwości oraz obiektywizmu, nadawca w programach informacyjnych powinien zapewnić, że: 

(a) każda informacja jest dokładna; 

(b) rzeczywistość nie jest wypaczona poprzez sztuczki edytorskie, komentarze, sposób sformułowania lub nagłówek; 

(c) w materiałach opisujących sytuacje konfliktowe będzie poszanowana zasada uzyskiwania informacji z różnych źródeł”.  

[1.  In keeping with respect for fundamental freedoms and human rights, political and social pluralism, cultural, linguistic and religious diversity, information, education and entertainment of the public shall be realised and ensured through the transmission and retransmission of programme services.

  1. When giving airtime to a political party or movement for the propagation (propagarea) of its position, a broadcaster shall also give airtime to other political parties and movements within the same type of programme and in the same time slot, without any unjustified delay and without favouring a certain party, regardless of the percentage of its parliamentary representation.

  1. In order to ensure the observance of the principles of social and political balance, fairness and objectivity within [their] news programmes, [broadcasters] shall ensure that:

(a)  each news story is accurate;

(b)  the sense of reality is not distorted by means of editing tricks, comments, wording or headlines;

(c)  the principle of multisource information is observed in cases of news stories covering conflict situations…]

Art. 27 ust. 1 lit. b 

„Rada Koordynacja ds. Mediów Audiowizualnych może cofnąć koncesję, jeżeli … koncesjobiorca narusza wymogi wynikające z przepisów kodeksu”. 

[The Audiovisual Coordinating Council may revoke a broadcasting licence if: …  the licensee violates the requirements of this Code…]

słowa kluczowe:

koncesja na nadawanie; cofnięcie koncesji; pluralizm; media audiowizualne

autor omówienia:

Emil Śliwiński