EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

Savenko i Inni v. Rosja
13918/06

WYROK ETPCz z dnia 14-09-2021 r.
skład trybunału:

Izba

przedmiot:

Rozwiązanie stowarzyszenia politycznego oraz odmowa rejestracji partii politycznej

wzorce kontroli:

Art. 6 ust. 1 EKPCz

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.”

 

Art. 11 EKPCz

„1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów.

2. Wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej.”

rozstrzygnięcie:

  • Naruszenie art. 11 EKPCz w zakresie rozwiązania stowarzyszenia oraz odmowy zarejestrowania partii politycznej [jednomyślnie]

 

  • Brak konieczności odrębnego badania naruszenia art. 6 EKPCz [jednomyślnie]

stan faktyczny:

Wątek rozwiązania stowarzyszenia

 

Skarżący to grupa pięciu osób, członków zarządu stowarzyszenia „Partia Narodowo-Bolszewicka” (NBP). 14 lipca 2003 r. – po wejściu w życie nowelizacji prawa o stowarzyszeniach, zakładającej, że wyrazu „partia” w nazwie mogą używać jedynie partie polityczne (a nie stowarzyszenia) – moskiewski oddział Ministerstwa Sprawiedliwości wydał ostrzeżenie wobec NBP, nakazując zmianę nazwy oraz usunięcie ze statutu odwołań do udziału w wyborach jako celów. 2 sierpnia 2003 r. zmieniono nazwę (słowo „Partia” zastąpiono słowem „Porządek”) i statut stowarzyszenia, zgodnie z zaleceniami. 16 sierpnia 2003 r. moskiewski oddział ministerstwa sprawiedliwości odmówił zarejestrowania zmienionego statutu i nazwy, wobec braku dokumentów potwierdzających, że zarząd NBP rezyduje pod adresem wskazanym w rejestrze (w toku czynności kontrolnych ujawniono, że pod podanym adresem nie ma siedziby NBP). W międzyczasie (14 sierpnia 2003 r.) moskiewski oddział Ministerstwa Sprawiedliwości zawiesił funkcjonowanie stowarzyszenia. 20 kwietnia 2004 r. ponowiono próbę stosownej nowelizacji statutu i zmiany nazwy, jednakże moskiewski oddział Ministerstwa Sprawiedliwości ponownie odmówił rejestracji, tym razem opierając się na zarzucanych błędach drukarskich w dwóch z osiemnastu protokołach z zebrań regionalnych stowarzyszenia. 7 czerwca 2005 r. NBP podjęła trzecią próbę zmiany nazwy i statutu, także bezskutecznie (wniosek został pozostawiony bez rozpoznania).

 

13 lutego 2004 r. prokurator złożył wniosek do Sądu Okręgowego w Moskwie  o rozwiązanie stowarzyszenia NBP, z powodu nielegalnego używania nazwy „Partia” oraz zarzucanego nieskładania sprawozdań rocznych w latach 1998–2001. Sąd Okręgowy w Moskwie rozwiązał stowarzyszenie, podzielając argumenty prokuratora. Stowarzyszenie złożyło odwołanie do Sądu Najwyższego, który uchylił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił wniosek prokuratora. Uznano, że brak składania rocznych sprawozdań sam w sobie nie może być przesłanką do przymusowego rozwiązania stowarzyszenia, a jedynie stwierdzenia jego braku aktywności. Stwierdzono także, że stowarzyszenie miało na celu zaprzestanie używania nazwy „Partia”, ale ze względu na drobne błędy wnioski o rejestrację zmienionej nazwy były oddalane; nie mogło to jednak zostać uznane za rażące naruszenie prawa, warunkujące przymusowe rozwiązanie stowarzyszenia.

 

Na wniosek prokuratora w późniejszym terminie wznowiono postępowanie. W nowym wyroku Sąd Najwyższy utrzymał w mocy wyrok Sądu Okręgowego w Moskwie, uznając, że stowarzyszenie NBP rażąco narusza prawo poprzez brak składania rocznych sprawozdań oraz używanie nazwy „Partia”. W późniejszym okresie stowarzyszenie zostało wykreślone z rejestru.

 

 

Wątek odmowy rejestracji partii politycznej

 

29 listopada 2004 r. odbył się kongres założycielski partii pod nazwą „Partia Narodowo-Bolszewicka”. W programie odniesiono się między innymi do ochrony ludności rosyjskojęzycznej za granicą przy użyciu bardziej zdecydowanych środków (włącznie z sankcjami ekonomicznymi oraz zrywaniem stosunków dyplomatycznych). Skarżący byli we władzach partii i zostali wyznaczeni do ubiegania się o rejestrację partii. Ministerstwo Sprawiedliwości odmówiło rejestracji partii, uznając, że program partii zawiera odniesienia do przynależności etnicznej (co było zakazane przez ustawę o partiach politycznych), a ponadto, że zaistniały poważne uchybienia proceduralne (brak stwierdzenia kworum na zjazdach regionalnych i kongresie założycielskim, niekompletne i nieprawidłowo wypełnione dokumenty). W trakcie postępowania odwoławczego przed sądem, Skarżący złożyli wniosek o przesłuchanie T., pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości, który sporządził raport, na podstawie którego odmówiono rejestracji partii, ale wniosek ten nie został uwzględniony. Sąd przychylił się do argumentacji Ministerstwa Sprawiedliwości, uznając, że partia nie może być wpisana do rejestru.

główne tezy:
  • Skoro główny Skarżący (Savenko) zmarł w trakcie postępowania przed ETPCz, a dzieci wyraziły chęć wstąpienia w jego prawa, to mają one interes prawny w podtrzymaniu skargi, nawet jeżeli dotyczy ona praw nieprzechodnich. Z drugiej jednak strony, była żona Skarżącego, której małżeństwo zakończyło się 12 lat przed śmiercią Skarżącego i trwało tylko 2 lata, nie jest w wystarczająco bliskiej relacji, aby wstąpić w jego prawa procesowe przed ETPCz. (§ 49–53)

 

  • Odmowa zarejestrowania lub rozwiązanie zrzeszenia osób (w tym także stowarzyszenia i partii) dotyka prawa z art. 11 EKPCz zarówno samego zrzeszenia, zarządu, jak i członków. (§ 57)

 

W zakresie rozwiązania stowarzyszenia

  • Państwa-strony mogą poddać zrzeszenia kontroli zgodności z prawem, ale muszą to czynić w sposób zgodny z Konwencją. (§ 59) Wyjątki od zasady wolności zrzeszania się muszą być interpretowane ściśle i odpowiadać naglącej potrzebie społecznej. (§ 61) Rozwiązanie stowarzyszenia – jako najdalej idące ograniczenie wolności zrzeszania się – jest dopuszczalne tylko w skrajnych przypadkach i wymaga usprawiedliwienia przez władze publiczne. (§ 62) Państwa-strony są jednak uprawnione do wprowadzenia racjonalnych i proporcjonalnych wymogów proceduralnych związanych z rejestracją stowarzyszeń. Interpretacja prawa krajowego w tym zakresie należy przede wszystkim do organów krajowych, a Trybunał – w przypadku gdy taka interpretacja nie jest nieracjonalna lub arbitralna – ocenia tylko zgodność skutków wykładni dokonanej przez organy krajowe z Konwencją. (§ 63)

 

  • Niewątpliwie przez rozwiązanie stowarzyszenia doszło do ingerencji w wolność zrzeszania się. (§ 65) Takie ograniczenie miało podstawę prawną i miało na celu ochronę praw i wolności innych osób. (§ 66) Obowiązek składania rocznych sprawozdań i zakaz używania nazwy „partia” przez stowarzyszenie są racjonalnymi wymogami proceduralnymi, ale sankcja rozwiązania stowarzyszenia jest nieproporcjonalna. (§ 69) Stowarzyszenie składało bowiem raporty do innych instytucji (m.in. urzędów skarbowych), których zakres odpowiadał w zasadzie sprawozdaniom rocznym do organu rejestrowego. (§ 70) Nadto stowarzyszenie próbowało wielokrotnie dostosować się do wymogów prawa i zmienić swoją nazwę. Nawet jeżeli przyjąć, że brak zmiany nazwy był uzasadniony uchybieniem wymogom proceduralnym, które należało przypisać stowarzyszeniu, to i tak nie usprawiedliwia to zastosowania drastycznej sankcji w postaci rozwiązania stowarzyszenia. (§ 71)

 

W zakresie odmowy rejestracji partii

  • Dopuszczalne jest nałożenie na partie polityczne wymogu, aby ich program nie stał w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami demokracji. (§ 86) Wymaga to analizy samego programu (pod kątem nawoływania do przemocy), ale dopuszczalne jest powołanie się także na postępowanie liderów partii. (§ 87) Można wymagać także od partii politycznej spełnienia racjonalnych wymogów proceduralnych, jednakże Trybunał musi także oceniać, czy pozornie neutralny wymóg nie jest stosowany jako zapora dla działalności politycznej niezgodnej z poglądami władz krajowych. (§ 88)

 

  • Odmowa zarejestrowania partii jest ingerencją w wolność zrzeszania się. (§ 89) Ingerencja ta miała podstawę prawną. (§ 90) Odmowa rejestracji partii z powodu odwoływania się do przynależności etnicznej może mieć na celu ochronę porządku oraz praw i wolności innych osób. (§ 91–92) Odmowa rejestracji z takim uzasadnieniem nie jest per se niezgodna z Konwencją, ale państwo-strona musi przekonująco wykazać konieczność zastosowania takiego środka. (§ 93) Program NBP obejmował ochronę populacji rosyjskojęzycznej (a zatem potencjalnie także nie-Rosjan) za granicą, poprzez stosowanie zdecydowanych środków dyplomatycznych. Nie zostało wykazane przez sądy krajowe, w jaki sposób NBP ma zamiar dążyć do utworzenia partii etnicznej, a przez to do zakłócenia porządku lub stosowania dyskryminacji etnicznej. (§ 94)
odszkodowanie:

10.000 EUR (łącznie dla wszystkich Skarżących)

koszty postępowania:

powiązane sprawy:

Refah Partisi i Inni v. Turcja (41340/98 i in.)

Zjednoczona Organizacja Macedońska Ilinden – PIRIN i Inni v. Bułgaria (59491/00)

akty normatywne:

W 2002 r. ustawa federalna nr 26-FZ znowelizowała art. 28 prawa o stowarzyszeniach; od chwili wejścia w życie tej nowelizacji (14 lipca 2003 r.) stowarzyszenia nie mogły używać słów „partia” i „polityczny” w swojej nazwie. [§ 37] Art. 42 prawa o stowarzyszeniach przewiduje, że organ nadzorczy lub prokurator mogą zażądać usunięcia przez stowarzyszenie stanu niezgodności z prawem, a w razie niedostosowania się do żądania – zawiesić działalność stowarzyszenia na okres do 6 miesięcy. [§ 39] Art. 44 prawa o stowarzyszeniach zakłada możliwość przymusowego rozwiązania stowarzyszenia przez sąd, jeżeli stowarzyszenie narusza prawa i wolności człowieka albo uporczywie lub rażąco narusza Konstytucję, federalne ustawy organiczne, federalne ustawy zwykłe i inne przepisy, albo też angażuje się w działalność sprzeczną z celami działalności stowarzyszeń. [§ 40]

 

Zgodnie z ustawą o partiach politycznych nie jest dopuszczalne założenie partii opartej na przynależności etnicznej. [§ 42] Art. 16 ust. 1 ustawy o partiach politycznych zawiera zamknięty katalog dokumentów wymagany przy rejestracji partii. [§ 43] Odmowa rejestracji partii politycznej jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy statut, symbolika lub nazwa partii są sprzeczne z przepisami prawa lub gdy wymagane dokumenty nie zostały dostarczone lub zawierają uchybienia. [§ 44] Partia polityczna może wystąpić o rejestrację ponownie, jeżeli uzupełni braki wskazane przez organ rejestrowy. [§ 45]

słowa kluczowe:

stowarzyszenia; partie polityczne; odmowa rejestracji; przymusowe rozwiązanie; wolność zrzeszania się

autor omówienia:

Emil Śliwiński