TRYBUNAŁ SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ

NAMA i in.
C‑771/19

WYROK TSUE
z dnia 24-03-2021 r.
EU:C:2021:232
przedmiot:

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący wykładni art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (dalej „dyrektywa 92/13”), złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (Radę Stanu – komisję ds. zawieszenia wykonania, Grecja)

rostrzygnięcie:

Czy art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy 92/13 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na etapie poprzedzającym etap udzielenia tego zamówienia, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji wykluczającej go z tego postępowania został oddalony, z uwagi na brak interesu prawnego nie może powołać się w złożonym jednocześnie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o dopuszczeniu oferty innego oferenta na zarzuty niezwiązane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty, z wyjątkiem zarzutu, zgodnie z którym decyzja o dopuszczeniu tej oferty narusza zasadę równego traktowania przy ocenie ofert? Ponadto, czy na interes prawny odrzuconego oferenta ma wpływ okoliczność, że odwołanie w trybie administracyjnym od decyzji o jego wykluczeniu, które na podstawie prawa krajowego powinno zostać wniesione do niezależnego organu krajowego, zostało oddalone?

Artykuł 1 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r., należy interpretować w ten sposób, że oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na etapie poprzedzającym etap udzielenia tego zamówienia, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji wykluczającej go z tego postępowania został oddalony, może powołać się w złożonym jednocześnie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o dopuszczeniu oferty innego oferenta na wszelkie zarzuty oparte na naruszeniu prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, w tym na zarzuty niezwiązane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty. Na uprawnienie to nie wpływa okoliczność, że odwołanie w trybie administracyjnym do niezależnego organu krajowego, które na mocy prawa krajowego oferent ten musiał uprzednio wnieść od decyzji o swoim wykluczeniu, zostało oddalone, o ile rozstrzygnięcie w przedmiocie tego oddalenia nie nabyło powagi rzeczy osądzonej.

stan faktyczny:

W ogłoszeniu o zamówieniu opublikowanym w 2018 r. Attico Metro ogłosiła otwarte postępowanie przetargowe dotyczące usług doradztwa technicznego w odniesieniu do projektu rozbudowy metra w Atenach (Grecja) o wartości około 21,5 mln EUR. Kryterium udzielenia zamówienia był stosunek jakości do ceny. Zgodnie z ogłoszeniem o zamówieniu pierwszy etap postępowania obejmował weryfikację przedłożonych dokumentów i ofert technicznych kandydatów, podczas gdy na drugim jego etapie miało nastąpić otwarcie ofert finansowych i przeprowadzenie łącznej oceny. Oferty złożyły cztery przedsiębiorstwa. W ramach pierwszego etapu postępowania komisja przetargowa podmiotu zamawiającego zaproponowała odrzucenie oferty jednego z tych kandydatów na etapie weryfikacji przedłożonych dokumentów oraz oferty dwóch innych kandydatów, w tym NAMA, na etapie kontroli ofert technicznych. Komisja przetargowa zaproponowała także dopuszczenie do drugiego etapu postępowania zrzeszenia przedsiębiorstw SALFO i trzech spółek wchodzących w jego skład (zwanych dalej „SALFO”). Przed wydaniem ostatecznej decyzji w tym względzie podmiot zamawiający zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące doświadczenia, jakie posiadał zaproponowany przez NAMA zespół. Decyzją zarządu podmiotu zamawiającego z 2019 r. powyższe propozycje komisji przetargowej zostały zatwierdzone. W szczególności oferta NAMA została wykluczona z dalszego postępowania ze względu na to, że doświadczenie niektórych członków jej zespołu w zakresie robót budowlanych nie odpowiadało wymogom ogłoszenia o zamówieniu.

 

NAMA wniosła do AEPP odwołanie w trybie administracyjnym od tej decyzji, w którym zakwestionowała zarówno odrzucenie jej oferty technicznej, jak i dopuszczenie oferty SALFO. Decyzją z dnia 21 maja 2019 r. AEPP uwzględnił odwołanie NAMA wyłącznie w zakresie, w jakim było ono skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji podmiotu zamawiającego w odniesieniu do dowodów potwierdzających doświadczenia jednego z członków zaproponowanego zespołu. W pozostałym zakresie odwołanie to zostało oddalone.

 

W wyniku częściowego oddalenia odwołania w trybie administracyjnym NAMA wniosła do sądu pytającego środek odwoławczy, w którym zażądała, po pierwsze, zawieszenia wykonania decyzji AEPP z dnia 21 maja 2019 r. oraz decyzji zarządu podmiotu zamawiającego Attico Metro z dnia 6 marca 2019 r., a po drugie, podjęcia wszelkich środków koniecznych do zapewnienia tymczasowej ochrony jej interesów w ramach dalszego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zamówienia.

 

Sąd pytający oddalił wniosek o zawieszenie wykonania będący przedmiotem postępowania głównego, w zakresie, w jakim NAMA zakwestionowała zgodność z prawem wykluczenia jej z postępowania o udzielenie zamówienia i dopuszczenie oferty SALFO podnosząc zarzut, zgodnie z którym zaskarżone decyzje naruszyły zasadę równego traktowania w dokonywaniu oceny. Wobec jednak wątpliwości m.in co do możliwości podniesienia przez NAMA, na poparcie wniosku o zawieszenie wykonania, zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o dopuszczeniu oferty SALFO dotyczących nieprzestrzegania warunków określonych w ogłoszeniu o zamówieniu, przepisów ustawy 4412/2016 oraz zasad równego traktowania oferentów i przejrzystości, sąd pytający postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału pytanie prejudycjalne.

główne tezy:
  • W ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oferenci, o których wykluczenie się wnosi, mają równoważny uzasadniony interes w wykluczeniu ofert innych oferentów w celu uzyskania zamówienia. Wykluczenie jednego z oferentów może doprowadzić do tego, że drugi oferent uzyska bezpośrednio zamówienie w ramach tego samego postępowania. W przypadku wykluczenia obu oferentów i wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, każdy z oferentów mógłby w nim uczestniczyć, i, pośrednio, w ten sposób otrzymać zamówienie. Zasada ta obowiązuje tylko wtedy, gdy wykluczenie oferenta nie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem korzystającym z powagi rzeczy osądzonej (nb. 31, 42)
  • Założony w dyrektywie 92/13 cel, jakim jest skuteczna i szybka ochrona sądowa, w szczególności w drodze środków tymczasowych, nie upoważnia państw członkowskich do uzależnienia skorzystania z prawa do wniesienia odwołania od wymogu, aby dane postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia formalnie osiągnęło określony etap. (nb. 36)
  • Uregulowanie krajowe wymagające w każdym wypadku, aby oferent oczekiwał na decyzję o udzieleniu danego zamówienia zanim będzie mógł wnieść środek odwoławczy od decyzji o dopuszczeniu innego oferenta, naruszałoby przepisy dyrektywy 92/13. (nb. 37)
  • Wykluczony oferent może wnieść środek odwoławczy od decyzji podmiotu zamawiającego dopuszczającej ofertę jednego z jego konkurentów, niezależnie od etapu postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. (nb. 38)
  • Wykluczony oferent ma prawo podnieść wszelkie zarzuty względem decyzji o dopuszczeniu innego oferenta, w tym zarzuty, które nie są związane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty. (nb 41)
opinia rzecznika generalnego:

brak

powiązane sprawy:

  • Wyrok z dnia 4 lipca 2013 r., Fastweb, C‑100/12, EU:C:2013:448
  • Wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199
  • Wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358
  • Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 , Marina del Mediterráneo iin., C‑391/15, EU:C:2017:268
  • Wyrok z dnia 11 stycznia 2005 r., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5

 

akty prawne:

Dyrektywa Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz.U. 1992, L 76, s. 14), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r.

https://eur-lex.europa.eu/dyrektywa 92/13…

Art. 1 ust. 1 i 3

Art. 2

Art. 2a

 

 

Prawo greckie: 

Ustawa 4412/2016 o zamówieniach publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (zwana „ustawą 4412/2016”) zmieniła system ochrony sądowej w dziedzinie zamówień publicznych na etapie poprzedzającym udzielenie zamówienia, w szczególności poprzez utworzenie niezależnego centralnego organu administracyjnego, jakim jest AEPP, któremu powierzono badanie w trybie administracyjnym aktów wydawanych przez instytucje i podmioty zamawiające, oraz poprzez wprowadzenie możliwości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie wykonania i stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez ten organ.

Art. 346 ust. 1 i 2

1. Zainteresowana strona, która ma lub miała interes w uzyskaniu zamówienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a) lub b), a która poniosła lub może ponieść szkodę w następstwie działania lub zaniechania instytucji zamawiającej, z naruszeniem przepisów krajowych lub przepisów Unii, może na warunkach określonych w art. 360 wnieść sprawę do AEPP i zwrócić się o podjęcie tymczasowych środków ochrony zgodnie z art. 366, stwierdzenie nieważności aktu niezgodnego z prawem lub zaniechania instytucji zamawiającej zgodnie z art. 367 lub stwierdzenie nieważności zamówienia udzielonego niezgodnie z prawem w oparciu o art. 368.

2. Zainteresowana strona, która poniosła lub może ponieść szkodę w wyniku decyzji AEPP dotyczącej odwołania w trybie administracyjnym na podstawie art. 360, może wnieść środek odwoławczy w celu doprowadzenia do zawieszenia wykonania i stwierdzenia nieważności tej decyzji do właściwych sądów, zgodnie z art. 372. Prawo do wniesienia takich środków odwoławczych przysługuje również instytucji zamawiającej, w razie uwzględnienia przez AEPP odwołania w trybie administracyjnym.

Art. 347

1. Niniejszym ustanawia się AEPP, którego zadaniem jest rozstrzyganie sporów powstałych na etapie postępowania poprzedzającym udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, w przypadku wniesienia do niego odwołania w trybie administracyjnym, zgodnie z przepisami sekcji II niniejszego tytułu (…).

2. AEPP jest niezależny w wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, posiada autonomię administracyjną i finansową oraz nie podlega kontroli ani nadzorowi organów rządowych ani innych organów administracyjnych. Podlega ona jedynie kontroli Parlamentu, zgodnie z jego regulaminem.

Art. 360

1. Zainteresowana strona, która ma lub miała interes w uzyskaniu konkretnego zamówienia, o którym mowa w niniejszej ustawie, a która poniosła lub może ponieść szkodę w następstwie działania lub w zaniechania instytucji zamawiającej, z naruszeniem przepisów krajowych lub przepisów Unii, przed wniesieniem środka odwoławczego na podstawie tytułu 3, jest zobowiązana wnieść do AEPP odwołanie w trybie administracyjnym w związku z tym działaniem lub zaniechaniem instytucji zamawiającej.

2. Wniesienie odwołania w trybie administracyjnym poprzedza wniesienie środka odwoławczego na podstawie tytułu 3 w związku z działaniami lub zaniechaniami instytucji zamawiających.

3. Działania lub zaniechania instytucji zamawiającej w procedurze udzielania zamówień publicznych nie mogą być przedmiotem administracyjnych środków odwoławczych innych niż te, o których mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. 372 ustawy 4412/2016 osoba wykazująca uzasadniony interes może, w przypadku zamówień publicznych objętych zakresem stosowania dyrektywy 2014/25, wystąpić do Rady Stanu z wnioskiem o zawieszenie wykonania decyzji AEPP i stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

słowa kluczowe:

Pytanie prejudycjalne; udzielanie zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji; Dyrektywa 92/13/EWG; procedury odwoławcze; etap poprzedzający udzielenie zamówienia; ocena ofert; odrzucenie oferty technicznej i dopuszczenie oferty konkurenta; uzasadniony interes odrzuconego oferenta w kwestionowaniu prawidłowości oferty wybranego oferenta; oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

autor omówienia:

Aleksandra Piela