Izba

Zwolnienie dyrektor agencji antykorupcyjnej za krytyczne wypowiedzi dotyczące planowanej dekryminalizacji niektórych przestępstw urzędniczych

Art. 6 ust. 1 EKPCz
„1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości”

Art. 10 EKPCz
„1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.
2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”

Art. 13 EKPCz w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz oraz art. 10 EKPCz
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”

Skarżąca wykonywała zawód prokuratora w Rumunii, a obecnie (od 2019 r.) jest Dyrektorem Prokuratury Europejskiej. W latach 2006–2012 pełniła funkcję Prokuratora Generalnego. W 2013 r. Skarżąca została wybrana przez Prezydenta na dyrektora Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: DNA) na trzyletnią kadencję (stanowisko to miało charakter prokuratorski). W 2016 r. Skarżąca została ponownie wybrana na to samo stanowisko, na kolejną trzyletnią kadencję. Podczas pierwszej kadencji jej praca była oceniana jako wyróżniająca przez różne organy kontrolne, zarówno krajowe, jak i unijne (podobne były wyniki kontroli, którą Rada Sądownictwa przeprowadziła na żądanie Ministra Sprawiedliwości w połowie 2017 r.).

Po wyborach parlamentarnych w 2016 r. została wyłoniona nowa większość parlamentarna. Nowa Rada Ministrów w styczniu 2017 r. przyjęła projekt dekryminalizacji niektórych przestępstw związanych z nadużyciem władzy, jeżeli wyrządzona szkoda nie przekraczała 200.000 lei (ok. 44.000 euro), co wywołało masowe protesty w Rumunii. W lutym 2017 r. DNA w komunikatach prasowych poinformowało o wszczęciu postępowania dotyczącego nieprawidłowości podczas procedowania nad tym projektem.

W lutym 2018 r. Minister Sprawiedliwości zaproponował Radzie Sądownictwa i Prezydentowi, aby złożyć Skarżącą z urzędu dyrektora DNA. Powoływał się przy tym na orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, które uznawały, że dyrektor DNA poprzez badanie procesu przyjęcia ww. projektu rządowego, wkroczyła w domenę zastrzeżoną dla prawodawstwa, a także, że odmawiała odpowiedzi na pytania członków komisji parlamentarnych, przez co dopuszczała się obstrukcji parlamentu. Sąd Konstytucyjny rozstrzygał te spory kompetencyjne na niekorzyść dyrektor DNA. Minister zarzucał także Skarżącej brak zdolności zarządczych (autorytarny styl zarządzania). Jej wypowiedzi miały też jakoby podważać legitymizację Sądu Konstytucyjnego oraz nieprzychylnie oceniać działania legislacyjne (co miałoby narażać na szwank dobre imię Rumunii).

Po wysłuchaniu Skarżącej (która odparła wszystkie zarzuty), w lutym 2018 r. Rada Sądownictwa odmówiła poparcia wniosku Ministra Sprawiedliwości. W kwietniu 2018 r. Minister Sprawiedliwości wystąpił jednak do Prezydenta Rumunii o złożenie Skarżącej z urzędu. Prezydent odmówił, a w konsekwencji premier skierował wniosek do Sądu Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stwierdzając, że rola Prezydenta jest ściśle formalna, a o polityce kadrowej DNA i prokuratury decyduje Minister Sprawiedliwości. W maju 2018 r. Sąd Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził, że Prezydentowi nie przysługuje w tym zakresie władza dyskrecjonalna i jest on zobowiązany – na prawidłowo złożony wniosek Ministra Sprawiedliwości – złożyć Skarżącą z urzędu, a ewentualna kontrola sądowoadministracyjna powinna się ograniczać do kontroli legalności. W lipcu 2018 r. Prezydent złożył Skarżącą z urzędu.

Zastosowanie art. 6 ust. 1 (ratione materiae):

• Zastosowanie art. 6 ust. 1 w jego części „cywilnej” wymaga, aby „prawo lub obowiązek o charakterze cywilnym” były rozpoznane – chociażby implicite – przez prawo krajowe, a zatem ETPCz nie może wykreować prawa (obowiązku) nieznanego prawu krajowemu. Prawo to może być także prawem proceduralnym. Spór musi być poważny i mieć bezpośredni wpływ na dane prawo (§ 105–107).

• Chociaż samo zawarcie stosunku zatrudnienia nie jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym (a przywilejem niepodlegającym kontroli sądowej), to jednak zmiany w stosunku pracy lub jego rozwiązanie, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym, muszą podlegać kontroli sądowej (§ 110).

• W realiach sprawy, chociaż mianowanie na dyrektora DNA stanowi przywilej (kompetencję władz publicznych wykonywaną w sposób uznaniowy), to jednak sam stosunek pracy po takim mianowaniu stanowi prawo podmiotowe, zwłaszcza wobec faktu mianowania na określoną (3-letnią) kadencję oraz zamknięty katalog możliwości zwolnienia z takiej funkcji (§ 111–114).

• Możliwe jest wyłączenie kontroli sądowej nad zwalnianiem urzędników na podstawie tzw. testu Eskelinen, tj. państwo-strona Konwencji musi wyraźnie wyłączyć kontrolę sądową w prawie krajowym i przedstawić racjonalne uzasadnienie dla takiego wyłączenia (§ 109).

• W realiach sprawy, nie doszło do wyłączenia kontroli sądowej, albowiem według Konstytucji Rumunii taka kontrola sądów administracyjnych nad aktami Prezydenta istnieje (§ 120–123).

Naruszenie art. 6 ust. 1 EKPCz:

• Sąd krajowy przy orzekaniu o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym musi mieć „wystarczającą kontrolę”, tj. powinien móc rozstrzygać o wszystkich sprawach faktycznych i prawnych. Do ograniczenia prawa do sądu może dochodzić, pod warunkiem, że takie ograniczenie realizuje uprawniony cel i jest proporcjonalne oraz że nie dochodzi do naruszenia istoty tego prawa (§ 146–147).

• W realiach sprawy, skarga do sądu administracyjnego na akt urzędowy Prezydenta, chociaż formalnie dostępna na podstawie Konstytucji, ze względu na ograniczenie do kontroli legalności sensu stricto (właściwy podmiot, właściwa podstawa prawna, istnienie uprzedniej opinii Rady Sądownictwa i wniosku Ministra Sprawiedliwości, właściwe podpisy, promulgacja), byłaby środkiem nieefektywnym, albowiem sąd administracyjny nie mógłby zbadać zarzutów Skarżącej, że jej zwolnienie w zasadzie stanowiło quasi-sankcję dyscyplinarną związaną z wyrażaniem krytycznych opinii pod adresem działalności legislacyjnej. Jest to zatem środek nieefektywny (a zatem nie trzeba go wyczerpywać w rozumieniu art. 35 ust. 1 EKPCz), a także niezapewniający „wystarczającej kontroli”, co przekłada się na naruszenie art. 6 ust. 1 EKPCz (§ 152–158).

Naruszenie art. 10 EKPCz:

• Niewątpliwie art. 10 EKPCz chroni także wypowiedzi urzędników, a więc także prokuratorów. Zwolnienie urzędnika z pracy za jego publiczną wypowiedź może zatem być traktowane jako ingerencja w wolność słowa (§ 179–180).

• W realiach sprawy, jeżeli wniosek o złożenie Skarżącej z urzędu – poza informacjami ocenionymi jako niewiarygodne przez sądy, organy dyscyplinarne i Radę Sądownictwa – zawierał głównie odniesienia do publicznych wypowiedzi krytycznie oceniających poczynania legislacyjne władzy politycznej, można przyjąć, że istniał związek między tymi wypowiedziami a pozbawieniem Skarżącej urzędu. Wobec braku przedstawienia przez stronę rządową wiarygodnej wersji przeciwnej, należało stwierdzić, że taki związek istnieje i stanowi ingerencję w wolność słowa (§ 185–190).

• Wymogiem legalności ingerencji jest przewidywalność podstawy prawnej, tak aby jednostka mogła dostosować swoje zachowanie do wymogów prawa. Przewidywalność nie musi być absolutna, jako że wiele wyrażeń języka prawnego cechuje się nieostrością, a ich doprecyzowanie jest przede wszystkim rolą sądów krajowych (§ 192).

• Wymóg „niezbędności w społeczeństwie demokratycznym” w rozumieniu art. 10 ust. 2 EKPCz jest zależny od wielu czynników. Należy brać pod uwagę funkcję pełnioną przez wypowiadającego się oraz kontekst wypowiedzi, a także istnienie uczciwej procedury sądowej pozwalającej ocenić proporcjonalność ingerencji (§ 202–203).

• W przypadku osób związanych z sądownictwem oczekuje się umiarkowanych wypowiedzi. Z drugiej strony, debata związana ze sprawami wymiaru sprawiedliwości cieszy się wysokim poziomem ochrony na gruncie art. 10 EKPCz. Nawet jeżeli tego typu kwestie mają charakter polityczny, nie można powstrzymywać sędziów (prokuratorów) od wypowiadania się o kwestiach związanych z wymiarem sprawiedliwości (§ 201).

• W realiach sprawy, Skarżąca wygłaszała opinie związane z istotnymi sprawami publicznymi leżącymi w zakresie działalności sprawowanego przez nią urzędu, w sposób profesjonalny i umiarkowany. Złożenie jej z wysokiego urzędu bez właściwej kontroli sądowej jest szczególnie surową sankcją, mogącą wywołać efekt mrożący, co w konsekwencji prowadzi do nieproporcjonalności ingerencji w wolność słowa, a zatem i naruszenia art. 10 EKPCz (§ 204–210).

Konstytucja Rumunii
– Art. 126
6. Gwarantuje się kontrolę sądów administracyjnych nad wszystkimi decyzjami administracyjnymi, z wyłączeniem tych dotyczących stosunków z Parlamentem lub armią.
[(6) Judicial control over all administrative decisions issued by public authorities is guaranteed before the administrative courts with the exception of those decisions concerning the relationship with Parliament and the military.]
– Art. 132
1. Prokuratorzy wykonują swoje obowiązki w zgodzie z zasadami legalności, niezależności i hierarchicznego podporządkowania, pod zwierzchnictwem Ministra Sprawiedliwości.
[(1) Public prosecutors shall carry out their activity in accordance with the principles of legality, impartiality and hierarchical control, under the authority of the Minister of Justice.]

Ustawa o statusie sędziów i prokuratorów (Rumunia)
– Art. 11
1. Sędziowie i prokuratorzy mogą publikować artykuły prasowe oraz inne prace naukowe lub literackie, a także uczestniczyć w audycjach radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem audycji o charakterze politycznym.
[(1) Judges and prosecutors may participate in writing for publications, may write articles, specialist papers, literary or scientific works and may participate in audiovisual broadcasts, except for those of a political nature.]
– Art. 51
Rada Sądownictwa usuwa sędziów z wyższych urzędów, z urzędu lub na wniosek kolegium sądu lub prezesa sądu, z następujących przyczyn:
a) jeżeli nie spełniają już wymogów koniecznych dla sprawowania wyższych urzędów sędziowskich;
b) w przypadku niewłaściwego wykonywania obowiązków związanych z organizacją, zachowaniem, komunikacją czy umiejętnościami zarządczymi;
c) jeżeli została nałożona sankcja dyscyplinarna.
[(2) The removal of the judges from senior positions shall be decided by the CSM, either automatically or following a proposal by the general assembly [of judges] or of the court president, for the following reasons:
a) if they no longer fulfil one of the requirements for appointment into a leading position;
b) in the event of inappropriate exercise of management duties relating to effective organisation, to behaviour and communication, to the assumption of responsibilities and to management skills;
c) following application of a disciplinary sanction.]
– Art. 54
Prezydent – na wniosek Ministra Sprawiedliwości, działającego z urzędu […], z poparciem Rady Sądownictwa – usuwa prokuratora ze stanowisk wymienionych w ust. 1 [w tym także dyrektora DNA], jeżeli zaistnieją przyczyny wymienione w art. 51 ust. 2.
[(4) The removal of prosecutors from the positions in paragraph (1) is effected by the President of Romania following a proposal by the Minister of Justice, who may act proprio motu […] with the endorsement of the CSM, for the reasons provided in Article 51 paragraph (2)…]

Korupcja; prokuratura; wolność wypowiedzi; urzędnicy; prawo do sądu; pełna jurysdykcja

http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-202415

Niniejszy wyrok może mieć istotne znaczenie przy rozstrzyganiu spraw dyscyplinarnych polskich sędziów i prokuratorów wypowiadających się o różnych reformach wymiaru sprawiedliwości wdrażanych od kilku lat w Polsce.