Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE), dotyczy wykładni art. 107 i 108 ust. 3 TFUE, złożony przez Consiglio di Stato (Rada Stanu, Włochy)

Czy art. 107 TFUE należy interpretować w ten sposób, że z jednej strony przyznanie kwoty pieniężnej publicznemu przedsiębiorstwu kolejowemu znajdującemu się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a z drugiej strony przeniesienie całego posiadanego przez dane państwo członkowskie udziału w kapitale tego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo publiczne, bez procedury przetargowej i bez wynagrodzenia, lecz z zastrzeżeniem ciążącego na tym drugim przedsiębiorstwie obowiązku zaradzenia nierównowadze aktywów tego pierwszego przedsiębiorstwa, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE?

Artykuł 107 TFUE należy interpretować w ten sposób, że – z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający – zarówno przyznanie kwoty pieniężnej publicznemu przedsiębiorstwu kolejowemu znajdującemu się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, jak i przeniesienie całego posiadanego przez dane państwo członkowskie udziału w kapitale tego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo publiczne, bez procedury przetargowej i bez wynagrodzenia, lecz z zastrzeżeniem ciążącego na tym drugim przedsiębiorstwie obowiązku zaradzenia nierównowadze aktywów tego pierwszego przedsiębiorstwa, mogą zostać zakwalifikowane jako „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 TFUE.

Na wypadek gdyby prawo Unii należało interpretować w ten sposób, że środki takie jak przyznanie kwoty pieniężnej przedsiębiorstwu publicznemu znajdującemu się w bardzo trudnej sytuacji finansowej lub przeniesienie całego posiadanego przez dane państwo członkowskie udziału w kapitale tego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo publiczne bez wynagrodzenia, lecz z zastrzeżeniem ciążącego na tym drugim przedsiębiorstwie obowiązku zaradzenia nierównowadze aktywów tego pierwszego przedsiębiorstwa, należy uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 TFUE, jakie konsekwencje powinny zostać wyciągnięte z faktu, że pomoc ta nie została zgłoszona Komisji, co stanowi naruszenie postanowień art. 108 ust. 3 TFUE?

Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy środki takie jak przyznanie kwoty pieniężnej przedsiębiorstwu publicznemu znajdującemu się w bardzo trudnej sytuacji finansowej lub przeniesienie całego posiadanego przez dane państwo członkowskie udziału w kapitale tego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo publiczne bez wynagrodzenia, lecz z zastrzeżeniem ciążącego na tym drugim przedsiębiorstwie obowiązku zaradzenia nierównowadze aktywów tego pierwszego przedsiębiorstwa, należy uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 TFUE, zadaniem sądu odsyłającego jest wyciągnięcie wszelkich konsekwencji wynikających z faktu, że pomoc ta nie została zgłoszona Komisji Europejskiej, z naruszeniem postanowień art. 108 ust. 3 TFUE, wobec czego powinna zostać uznana za niezgodną z prawem.

Spółka FSE (w której 100% udziałów znajduje się w posiadaniu ministerstwa infrastruktury i transportu, dalej: MIT) zarządza infrastrukturą kolejową należącą do Regione Puglia i świadczy usługi publicznego pasażerskiego transportu kolejowego oraz powiązane usługi transportu drogowego na terenie Apulii. Ze względu na swoją trudną sytuację finansową spółka FSE została objęta przez państwo włoskie zarządem komisarycznym. Państwo włoskie zatwierdziło również przyznanie kwoty 70 mln EUR w celu zagwarantowania ciągłości świadczenia usług przez spółkę FSE do czasu wdrożenia planu naprawczego.

W dniu 4 sierpnia 2016 r. wydano dekret nr 264/2016, który stanowił, że całość udziałów posiadanych przez MIT w kapitale spółki FSE ma zostać przeniesiona na spółkę FSI (w której 100% udziałów posiada ministerstwo gospodarki i finansów) i spółki holdingowej grupy, która poprzez Rete Ferroviaria SpA (spółkę zależną spółki FSI) zarządza krajową infrastrukturą kolejową oraz poprzez Trenitalia SpA (spółkę zależną należącą w całości do spółki FSI) świadczy usługi transportowe w zakresie przewozu osób i towarów transportem kolejowym i drogowym. Przeniesienie nastąpiło bez wynagrodzenia. Spółka FSI podjęła zobowiązanie naprawienia sytuacji zakłócenia równowagi aktywów spółki FSE. Nie przeprowadzono jednak żadnego przetargu konkurencyjnego celem dokonania wyboru nabywcy spółki FSE.

Arriva Italia Srl i in., przedsiębiorstwa działające w sektorze publicznego transportu kolejowego i drogowego, wyraziły zainteresowanie nabyciem spółki FSE. Wniosły one skargę o stwierdzenie nieważności dekretu nr 264/2016 do regionalnego sądu administracyjnego. Spółki te utrzymywały, że przyznanie kwoty 70 mln EUR i przeniesienie udziałów spółki FSE stanowi pomoc państwa oraz że nie zawiadamiając Komisji o takich środkach i wdrażając je, państwo włoskie naruszyło art. 108 ust. 3 TFUE.

Włoski urząd ds. ochrony konkurencji i rynku postanowił nie wszczynać badania koncentracji spółek FSI i FSE, ponieważ w ocenie tego urzędu koncentracja taka nie wiązała się ze stworzeniem ani wzmocnieniem pozycji dominującej, która mogłaby w znaczący i trwały sposób wyeliminować lub ograniczyć konkurencję na właściwych rynkach. Co więcej, przeniesienie zostało zrealizowane na mocy umowy przeniesienia, a spółka FSE wniosła wniosek o wszczęcie postępowania układowego z wierzycielami. Spółki Arriva Italia i in. wniosły do regionalnego sądu administracyjnego skargę, która została odrzucona, a następnie wniosły apelację do Rady Stanu, która postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się z pytaniami do TSUE.

• Zakwalifikowanie danego środka jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich przewidzianych w tym postanowieniu przesłanek. A zatem, po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, środek ten musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi on przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi on zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem. (nb. 31)
• Aby korzyści mogły zostać uznane za „pomoc” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, muszą one, po pierwsze, zostać przyznane bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych, a po drugie, być przypisywalne państwu. (nb. 33)
• Od momentu, w którym prawo do otrzymania wsparcia udzielonego przy użyciu zasobów państwowych zostało przyznane beneficjentowi na podstawie obowiązujących przepisów krajowych, pomoc należy uznać za przyznaną, a zatem faktyczne przekazanie przedmiotowych zasobów nie ma decydującego znaczenia. (nb. 36)
• Nie jest konieczne, aby same przedsiębiorstwa będące beneficjentami uczestniczyły w wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Jeżeli bowiem państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, to dzięki temu może być utrzymana lub zwiększona działalność krajowa z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek tego państwa członkowskiego przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Dodatkowo przesłanka, zgodnie z którą pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zależy od tego, czy świadczone usługi przewozowe mają charakter lokalny lub regionalny, czy też od znaczenia danej dziedziny działalności. (nb. 43-44)
• Przesłanki, jakie musi spełnić środek, by mógł wchodzić w zakres pojęcia „pomocy” w rozumieniu art. 107 TFUE, nie są spełnione, jeżeli przedsiębiorstwo będące beneficjentem mogłoby uzyskać taką samą korzyść jak korzyść przysporzona mu przy użyciu zasobów państwowych w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym, przy czym w przypadku przedsiębiorstw publicznych oceny tej dokonuje się co do zasady na podstawie kryterium inwestora prywatnego. W celu dokonania oceny, czy to samo działanie zostałoby podjęte w normalnych warunkach rynkowych przez inwestora prywatnego znajdującego się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji państwa, należy uwzględnić jedynie korzyści i zobowiązania związane z sytuacją tego państwa jako akcjonariusza, z pominięciem korzyści i zobowiązań, które wiążą się z jego statusem jako podmiotu władzy publicznej. W celu zastosowania kryterium inwestora prywatnego, w przypadku wątpliwości, powinno być możliwe wykazanie w sposób jednoznaczny oraz na podstawie obiektywnych i możliwych do zweryfikowania elementów, że wdrożony przez dane państwo członkowskie środek należy do jego kompetencji jako akcjonariusza. (nb. 46-47; 73)
• Szacunki gospodarcze przeprowadzone po przyznaniu korzyści czy też retrospektywne stwierdzenie rzeczywistej opłacalności inwestycji zrealizowanej przez dane państwo członkowskie nie mogą wystarczyć do wykazania, że to państwo członkowskie podjęło taką decyzję – przed przyznaniem tej korzyści lub równocześnie z jej przyznaniem – działając w charakterze akcjonariusza. (nb. 74)
• W okresie obowiązywania umowy z regionem Apulia spółka FSE korzysta z wyłącznego prawa do eksploatacji infrastruktury kolejowej objętej tą umową w celu świadczenia usług publicznych w zakresie pasażerskiego transportu kolejowego. Jednakże w celu ustalenia, że chodziło tu o rynek, w którym konkurencja została wykluczona, konieczne byłoby wykazanie, że region Apulia był zobowiązany, na mocy przepisów ustawowych lub wykonawczych, do powierzenia eksploatacji tej infrastruktury i świadczenia tych usług wskazanemu przedsiębiorstwu na zasadzie wyłączności. Jednakże żaden z elementów akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie świadczy o istnieniu takiego obowiązku, a zatem wydaje się, że region ten mógłby również powierzyć ową eksploatację i świadczenie rzeczonych usług innemu usługodawcy. W związku z tym przyznanie kwoty 70 mln EUR spółce FSE, umożliwiające jej pozostanie na rynku, mogło zapobiec powierzeniu innym przedsiębiorstwom, takim jak Arriva Italia i in., eksploatacji infrastruktury kolejowej obsługiwanej przez spółkę FSE i świadczenia usług transportowych w ramach tej infrastruktury. (nb. 58-59)
• 345 TFUE nie zwalnia systemów własności publicznej z wymogu zachowania zgodności z regułami dotyczącymi pomocy państwa, ponieważ z art. 106 ust. 1 TFUE wynika, że reguły konkurencji określone w TFUE, w tym reguły dotyczące pomocy państwa, mają zasadniczo zastosowanie również do przedsiębiorstw publicznych. Ponadto, jak podniosła Komisja, przyjęcie argumentu, że przepisy dotyczące pomocy państwa nie mają zastosowania, ponieważ beneficjent jest przedsiębiorstwem publicznym, a przyznana korzyść pozostaje w szeroko rozumianej sferze gospodarczej państwa, podważyłoby skuteczność tych przepisów i wprowadziłoby nieuzasadnioną dyskryminację beneficjentów prywatnych względem beneficjentów publicznych, co naruszałoby zasadę neutralności, o której mowa w art. 345 TFUE. (nb. 67)
• Przeniesienie kapitału, bez wynagrodzenia finansowego, zasadniczo jest źródłem selektywnej korzyści po stronie podmiotu, któremu przekazywany jest kapitał, jeżeli w dniu takiego przeniesienia wartość tego kapitału przekracza koszt ewentualnych zobowiązań przyjętych przez ten podmiot w związku z operacją przeniesienia. Tak więc w tym wypadku przeniesienie może stanowić selektywną korzyść dla spółki FSI, jeżeli wartość spółki FSE w dniu tego przeniesienia, w razie potrzeby zwiększona poprzez przyznanie jej przez państwo włoskie kwoty 70 mln EUR, przekracza kwotę inwestycji, jaką spółka FSI musi zrealizować w celu wypełnienia ciążącego na niej obowiązku zaradzenia nierównowadze aktywów spółki FSE. Takie przeniesienie może również stanowić selektywną korzyść dla podmiotu, którego kapitał jest przenoszony, jeżeli operacja ta pozwala zapewnić ciągłość jego funkcjonowania. (nb. 70-71)
• Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii. (nb. 83)
• Do sądów krajowych, rozpatrujących spór oparty na domniemanym naruszeniu obowiązku zgłoszenia Komisji pomocy państwa na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, należy wyciągnięcie wszystkich konsekwencji z takiego naruszenia, zgodnie z prawem krajowym, zarówno w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych dla środków pomocowych, jak i w odniesieniu do ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia. W tym względzie należy podkreślić, że przywrócenie sytuacji sprzed wypłaty pomocy przyznanej bezprawnie lub niezgodnej z rynkiem wewnętrznym jest wymogiem niezbędnym do zapewnienia skuteczności postanowień traktatów dotyczących pomocy państwa. (nb. 84-85)

Evgeniego Tancheva

http://curia.europa.eu/orzg_C-385/18…

Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE 2016 C 202, s. 1)

https://eur-lex.europa.eu/TFUE…

Art. 107

Art. 108 ust. 3

http://curia.europa.eu/C-385/18…